Andi Markoni, Aktif di LSM Pakan Madani Sumatera Barat dan Pengiat Hukum Pemilu.|Opini
Komisi Pemilihan Umum (KPU) menerbitkan Surat Edaran No. 8 Tahun 2020 tentang Pelaksanaan Keputusan KPU No. 179/PL.02-Kpt/01/KPU/III/2020 tentang Penundaan Tahapan Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, dan/atau Wali Kota dan Wakil Wali Kota Tahun 2020 Dalam Upaya Pencegahan Penyebaran Covid-19.
Dalam aturan tersebut, sedikitnya ada empat tahapan Pilkada yang ditunda. Pertama, pelantikan dan masa kerja Panitia Pemungutan Suara (PPS). Kedua, verifikasi syarat dukungan calon perseorangan. Ketiga, pembentukan Petugas Pemuktahiran Data Pemilih (PPDP) dan pelaksanaan pencocokan dan penelitian (coklit). Keempat, pemutakhiran dan penyusunan daftar pemilih. Jika diperhatiakan, dari tahapan Pilkada yang ditunda berpotensi terjadi polemik. Misalnya ada kepala daerah yang melakukan mutasi dengan alasan percepatan penanganan Covid-19. Selanjutnya, bagaimana jika hal tersebut dilakukan tanpa persetujuan Mentri Dalam Negeri (Mendagri) dan dilakukan sebelum tanggal penetapan pasangan calon?
Pasal 71 Ayat 2 UU Pilkada No. 10 Tahun 2016 berbunyi, “Gubernur, Wakil Gubernur, Bupati, dan Wakil Bupati, maupun Wali Kota dilarang melakukan penggantian pejabat 6 bulan sebelum tanggal penetapan pasangan calon sampai akhir masa jabatan kecuali mendapat persetujuan dari Mentri”.
UU Pilkada juga mengatur tentang sanksi, dalam Pasal 190 sanksi bagi pelaku berupa pidana satu bulan penjara dan maksimal enam bulan penjara dan/atau denda paling sedikit sebesar Rp. 600.000,- dan paling banyak Rp. 6.000.000,-. Sedangkan khusus bagi petahana di berikan sanksi administrasi pembatalan sebagai calon oleh KPU Provinsi atau KPU Kabupaten/Kota.
Dari ketentuan tersebut, ada tiga pertanyaan yang menjadi pokok bahasan: Pertama, apakah ketentuan Pasal 71 Ayat 2 tersebut berlaku kepada seluruh kepala daerah, atau khusus bagi kepala daerah maju sebagai petahana dan bagaimana kedudukan hukumnya? Kedua, apakah Bawaslu dapat menindak pelaku yang melanggar sebelum adanya penetapan calon oleh KPU? Ketiga, apakah pengunduran beberapa tahapan Pilkada memenuhi asas kepastian hukumi?
Polemik Penundaan Pilkada
Dari tiga pokok pertanyaan di atas: Pertama, apakah ketentuan pasal tersebut berlaku kepada seluruh kepala daerah atau khusus bagi kepala daerah yang kembali maju sebagai petahana bagaimana kedudukan hukumnya?
Dari satu sisi, larangan dalam UU Pilkada tidak bisa lepas dari proses tahapan Pilkada. Karena pada dasarnya mutasi hak kepala daerah yang diatur dalam UU No. 5 Tahun 2019 tentang Tata Cara Pelaksanaan Mutasi. Sedangkan tujuan pengaturan larangan melakukan mutasi dalam kurun waktu yang ditentukan dalam UU Pilkada berkaitan dengan keberlangsungan tahapan Pilkada.
Pasal 71 Ayat 6 bahwa, sanksi sebagaimana dimaksud ayat 1 sampai dengan ayat 3 yang bukan petahana diatur sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Dalam hal ini, tentu peraturan yang berkaitan dengan mutasi. Dengan demikian, Pasal 71 Ayat 2 tidak dapat diberlakukan pada seluruh kepala daerah melainkan hanya kepala daerah yang mengikuti kontestasi Pilkada.
Namun menurut hemat penulis, teks dalam Pasal 71 Ayat 2 bersifat umum dalam arti tidak membatasi setiap kepala daerah yang melakukan mutasi, karena pasal tersebut berlaku dari 6 bulan sebelum tanggal penetapan calon. Sedangkan dalam 6 bulan sebelum tanggal penetapan calon tersebut tentu belum ada calon petahana, karena calon ada berdasarkan keputusan KPU. Maka setiap Gubernur, Bupati/Walikota yang melakukan mutasi dalam kurun waktu yang dilarang dapat dikenakan saksi pidana sebagaimana dijelaskan dalam Pasal 190.
Pengkhususan terhadap petahana diatur dalam Pasal 71 Ayat 5, sanksi administrasi berupa pembatalan sebagai calon Gubernur atau Bupati/Walikota. Sanksi administrasi ini tentu tidak membatalkan sanksi pidananya.
Kedua apakah Bawaslu dapat melakukan penindakan terhadap pelaku yang melanggar sebelum adanya penetapan calon?
Pasal 71 Ayat 2 berlaku umum bagi setiap kepala daerah. Bawaslu Kabupaten wajib melakukan proses penindakan pelanggaran sesuai dengan Peraturan Bawaslu mengenai penindakan pelanggaran dengan adanya indikasi dugaan pelanggara pidana yang di proses bersama sama dengan sentra Gakkumdu di Bawaslu Provinsi atau Bawaslu Kabupaten/Kota.
Tapi jika memaknai sudut pandang UU Pilkada mengatur hal-hal yang berkaitan langsung dengan Pilkada dan memaknai Pasal 71 ayat 6 sebagai bentuk pembatasan khusus untuk petahana, maka calon kepala daerah yang tidak mencalon sebagai petahana tidak dapat ditindak oleh Bawaslu melaikan mutasi adalah hak seorang kepala daerah. Hal ini akan berdampak pada kekosongan hukum dan penegakkan hukum Pilkada akan terbatasi.
Menurut hemat penulis, di luar dua sisi pandang tersebut Bawaslu Provinsi atau Bawaslu Kabupaten/Kota tetap melakukan proses penindakan pelanggaran bila terdapat temuan atau laporan mengenai kepala daerah yang melakukan mutasi meskipun KPU belum menetapkan calon.
Karena berdasarkan teks Pasal 71 Ayat 2, larangan tersebut berlaku dalam kurun waktu enam bulan sebelum tanggal penetapan calon, sampai akhir masa jabatan kecuali dapat persetujuan tertulis dari menteri. Secara otomatis Bawaslu dapat melakukan proses penindakan pelanggaran meskipun belum ditetapkan sebagai calon oleh KPU. Terkait hasilnya tergantung proses kajian dan pleno anggota Bawaslu sesuai dengan fakta dan analisa hukum yang dipakai oleh Bawaslu Provinsi atau Bawaslu Kabupaten/Kota.
Ketentuan khusus dalam hal ini bukan pada petahana atau tidak petahananya melainkan kekhususan dengan adanya Pilkada dengan tahapannya, maka diberlakukan aturan khusus UU Pilkada bagi kepala daerah dalam hal larangan mutasi jabatan pada masa tertentu yaitu 6 bulan sebelum penetapan yang mana berdasarkan PKPU Nomor 16 Tahun 2019 tentang Jadwal dan Program Untuk Pilkada serentak 2020. Dalam PKPU tersebut, enam bulan sebelum penetapan calon terhitung sejak tanggal 8 Januari 2020 dan penetapan pada tanggal 8 Juli 2020.
Ketiga, apakah penundaan Pilkada kepastian hukum dalam Pasal 71 Ayat 2 terpenuhi?
Dari empat tahapan yang diundur KPU, terdapat penundaan terhadap pelaksanaan verifikasi syarat dukungan calon perseorangan, sedangkan tanggal penetapan calon tidak termasuk bagian yang ditunda oleh KPU, melainkan tetap berdasarkan PKPU No. 16 Tahun 2019.
Namun dengan ditundanya verifikasi faktual yang bagian dari rentetan proses menuju penetapan “dalam jangka waktu yang tidak di tentukan” dan jika terjadi satu kasus dalam waktu penundaan tersebut tentu perlu logika hukum yang jelas untuk menganalisa Pasal 71 Ayat 2. Sehingga asas kepastian hukumnya dapat dipertanggung jawabkan. Karena secara teks pasal tersebut sangat jelas mengatur enam bulan sebelum penetapan calon oleh KPU. Sedangkan pengunduran dalam wantu yang tidak ditentukan ini tidak dapat diukur secara pasti kapan dilanjutkan.
Pada akhirnya, penulis berpendapat bahwa sudah saatnya pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah Penganti Undang-Undang (Perpu) terkait kejelasan Pilkada serentak tahun 2020. Kewenangan Presiden juga sudah mencukupi syarat untuk mengeluarkan Perpu dalam kondisi wabah Covid-19 sebagaimana disebut dalam pasal 22 Ayat 1 UUD 1945 bahwa “Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah pengganti undang-undang”.
Kondisi saat ini juga sudah memenuhi kategori dalam putusan Mahkamah Konstitusi (MK) No.138/PUU-VII/2009. Berdasarkan Putusan MK tersebut, ada tiga syarat sebagai parameter adanya “kegentingan yang memaksa” bagi Presiden untuk menetapkan Perpu, yaitu; Pertama, adanya keadaan yaitu kebutuhan mendesak untuk menyelesaikan masalah hukum secara cepat berdasarkan undang undang. Kedua, Undang-undang yang dibutuhkan tersebut belum ada sehingga terjadi kekosongan hukum, atau ada Undang-undang tetapi tidak memadai. Ketiga, kekosongan hukum tersebut tidak dapat diatasi dengan cara membuat Undang-Undang secara prosedur biasa, karena akan memerlukan waktu yang cukup lama sedangkan keadaan yang mendesak tersebut perlu kepastian untuk diselesaikan.
Kemudian kita juga menghimbau agar kepala daerah tidak tergesa-gesa melakukan mutasi dengan alasan percepatan penanganan wabah Covid-19. Karena kepastian hukum tentu lebih tinggi dari pada kepentingan politik semata. Namun memang yang lebih tinggi dari pada itu adalah kepentingan rakyat sendiri. Dengan kepala daerah menahan diri sejak untuk melakukan mutasi, jangan sampai niat baik kepala daerah ini tidak tersandung hukum.
